中国古代从秦汉帝国开始，就对诸如盐、铁、酒等当时的战略物资或高利润产品实行专卖。专卖制度当然也不全都是与民争利，在特殊情况下，出于国防和战争的需要，必须对某些产品采取严格的管控措施。如汉武帝时期铁的专卖，很大程度上是为了防止冶铁技术和铁器流传到北方的敌对势力——匈奴那里。当然，专卖给历朝政府所带来的利益，却是显而易见的，所以每一个统治者都深谙其道，并屡试不爽。

正是由于有这一悠久的传统，因而到了北宋立国之初，政府对茶叶实行全过程垄断经营，其主要表现形式就是政府直接做茶商。过程是这样的，政府给茶农本钱，直接投资产茶业，接着收购所有茶叶，然后组织人力运送到政府开设的茶场或交易市场。而民间的茶商在京城开封或其他指定的地方缴纳金帛、铜钱等硬通货，以换取购买茶叶的凭条，这样才可以到政府储存茶叶的固定地点领取茶货。

北宋为了保证茶叶完全被政府所收购，把货源牢牢地攥在自己手中(即首次交易排除任何一个民间商人)，还下达行政命令，规定如果茶农私留茶叶，将按照其所隐匿的数量，分级予以惩罚;私下与茶商交易，也按照其交易量来惩处。如果茶农有抵触情绪，从而毁坏茶树或销毁茶叶，那么也按照其所损毁的数额予以严惩。

本来，全面垄断能使政府独占茶叶贸易的利润，但即便是现代国家，为垄断所付出的人力、财力成本也是巨大的，更何况是古代。毕竟，国家绝对不可以也没有这个能力来替代灵活多变、善于经营的商人。更何况，茶叶说到底是一种农产品(000061,股吧)，其先天就有保鲜的时间要求，任何过于干燥和过于潮湿的环境，都会降低茶的品质，因而宋代的官府在经营中，损耗极大。而且，垄断的另一个附属产物就是官商勾结、权力寻租。北宋的实际情况也正是如此。

经济活动是有其客观规律的，政府对茶叶实行直接专卖，主观上渴望独占茶利，但现实市场却非常残酷。宋代国家全面垄断茶叶贸易的后果非常严重，就连政府官员自己都看不下去了，亟待有所改变。